Réussir le plan d’investissement: 50 Md€ pour préparer l'avenir

ZAOUATI PHILIPPE2

Philippe Zaouati, CEO de Mirova, livre sa vision des clés de succès du plan d’investissement de 50 milliards d’euros sur 5 ans qui figure au programme présidentiel d’Emmanuel Macron (en accès libre). 

" Le plan d’investissement de 50 milliards d’euros sur 5 ans est un des éléments centraux du programme présidentiel d’Emmanuel Macron. Il a pour objectif à la fois de relancer la croissance à court terme et de préparer l’avenir. La situation de sous-investissement chronique dans de nombreux domaines (le taux d’investissement public a reculé en France entre 2010 et 2015, selon le rapport Maystadt, atteignant en 2016 le niveau le plus faible enregistré au cours des dernières décennies, à 3,5 % du PIB), de même que les enjeux environnementaux et sociaux auxquels nous faisons face, appellent en effet un programme d’investissement public, massif, progressif mais constant dans la durée, cohérent et porteur d’une vision stratégique. La répartition des 50 milliards d’euros annoncés donne des indications claires sur les objectifs prioritaires du quinquennat : formation, environnement, agriculture, modernisation de l’état.

Le succès du programme d’investissement repose sur plusieurs éléments : une conception claire, pensée comme une allocation de capital de la Nation, un pilotage efficace, une utilisation optimale des moyens publics, la mobilisation massive des moyens de financement privé, une déclinaison territoriale et une coordination européenne.

Conception

Le plan d’investissement doit être conçu comme une allocation de capital supplémentaire de la Nation. Ceci implique de mesurer le retour sur le capital investi, non pas un retour financier stricto sensu, mais un « retour sur investissement » économique (impact sur la croissance potentielle), environnemental (réduction des émissions, qualité de l’air, biodiversité) et social (santé, réduction de la pauvreté). C’est bien la mesure des impacts économiques, environnementaux et sociaux qui doit guider le choix des projets à financer.

Il faut ensuite investir efficacement.

D’abord clarifier la question de « l’additionalité » : le plan d’investissement de 50 milliards d’euros ne peut pas être une simple réallocation progressive des réductions des dépenses publiques. Les deux sujets sont en effet de nature différente : la baisse de certaines dépenses de fonctionnement permet de financer d’autres dépenses de fonctionnement et/ou de réduire la dette sur le long terme. Le plan de 50 milliards doit constituer quant à lui un « vrai » programme d’investissement, financé par de la dette additionnelle dans un contexte où cette dette ne coûte pas cher et avec la conviction que nous bénéficierons d’un retour sur investissement en termes de croissance potentielle et d’impacts environnementaux et sociaux. Les économies sur les dépenses de fonctionnement renforcent quant à elles la crédibilité et permettent d’emprunter avec des taux d’intérêts bas.

Seul ce choix permettra d’éviter les écueils des plans précédents : un effet de « substitution budgétaire » qui a consisté à faire passer dans l’enveloppe des PIA (Plan d’Investissement d’Avenir) des crédits qui auraient de toute façon été alloués (A350, financement de réacteurs nucléaires : ceci représentant jusqu’à 20% des crédits totaux selon la Cour des Comptes) ; une utilisation inefficace : faute de projets suffisants, les subsides ont souvent été utilisés pour tenter, en vain, de sauver des entreprises moribonde; et enfin, un saupoudrage des projets. Ainsi, les 35 milliards d'euros du grand emprunt lancé après la crise financière de 2008 ont eu un impact limité entre +0,1% et +0,25% de surplus de croissance annuelle sur la période 2010-2020 selon le cabinet Coe-Rexecode.

Pilotage

La mise en oeuvre des projets et le suivi des investissements s’étaleront sur toute la durée du quinquennat. Le pilotage et la gouvernance sont des enjeux essentiels : de la définition des objectifs précis au au choix des modes d’intervention pour optimiser les impacts. Par ailleurs, le plan d’investissement ne sera pas isolé du reste des choix du gouvernement. Les projets financés feront partie de stratégies globales incluant d’autres aspects des politiques publiques (organisation territoriale, réglementation, fiscalité). Ceci est évidemment le cas pour la politique environnementale ou la politique agricole. Une coordination centralisée est par conséquent nécessaire. Si le plan est laissé à la discrétion des ministères concernés et des agences, le risque d'une allocation non optimale et d'un saupoudrage existe.

La gouvernance doit ainsi répondre à plusieurs critères : assurer une cohérence des décisions dans le temps ; ne pas déconnecter le plan d’investissement du reste de la politique économique, environnementale et sociale du gouvernement ; favoriser la conception du plan de relance comme un « fonds d’investissement à impact » ; coordonner les décisions avec les échelons locaux et européens (voir plus loin).

Nous disposons de l'exemple du PIA, avec de nombreux points positifs et un certain nombre d’écueils à éviter. Le démarrage du PIA, à travers la Commission Juppé/Rocard, a été, de l'avis général de ceux qui y ont participé, un exemple remarquable de réflexion efficace et non partisane. Le Commissariat Général à l'investissement, placé auprès du Premier Ministre et chargé de veiller à la cohérence de la politique d'investissement de l’État, dispose en revanche aujourd’hui de peu de moyens. Il conviendra sans doute de le rénover et le renforcer.

Moyens publics

L’Etat dispose, notamment avec la Caisse des Dépôts (CDC) et BPIFrance, d’outils puissants pour aider à la mise en oeuvre du plan d’investissement, et surtout effectuer le trait d’union entre le plan d’investissement public et la finance privée. BPIFrance joue un rôle positif dans le soutien aux PME et ETI et de façon générale dans l’accompagnement de l’innovation ; ce rôle pourrait être encore renforcé dans le cadre du plan d’investissement. Les actions de la CDC mériteraient en revanche d’être revues en profondeur. Les investissements actuels sont beaucoup trop passifs, trop liés aux indices de marché pour leur partie cotée, et insuffisamment collaboratifs avec la finance privée dans le domaine du capital-investissement ou des infrastructures (malgré la création de quelques fonds spécialisés ces derniers années). La CDC devrait être le bras armé de l’Etat pour la mise en oeuvre du plan d’investissement, mais ceci implique de revoir les relations de l’Institution avec le Trésor et de modifier de façon substantielle sa philosophie d’intervention.

L’Etat peut aussi donner un signal fort aux acteurs privés à travers le choix de ses modalités de financement.

Le lancement d'une obligation d'Etat "verte" a contribué à donner un message de la mobilisation des finances publiques au profit du développement durable. Cette expérience doit être poursuivie. Un lien entre ces émissions et le plan d'investissement serait particulièrement intéressant. En effet, les 15 milliards d’euros du plan pour la transition écologique peuvent être financés avec des obligations vertes souveraines. Cela exige bien entendu une identification des investissements, un fléchage et un reporting régulier aux investisseurs.

D’autres modes de financement innovants pourraient être utilisés pour accélérer certaines innovations sociales. Les expérimentations de « payment for success » ou « social impact bonds », lancées de façon limitée par le gouvernement en 2016, peuvent également constituer des outils au service du plan d’investissement, notamment s’ils sont adossés aux contrats de transitons avec les territoires (voir plus loin).

Mobilisation des financements privés

L’ampleur du plan, autrement dit le montant investi, est évidemment important, mais l'impact d'un plan de cette ambition dépend aussi des modalités opérationnelles, et en particulier de l'effet d'entraînement - effet de levier - qu'il génère en termes d'initiatives et de financement privé.

La mobilisation du système financier est un paramètre clé de succès. Or le fonctionnement actuel du système financier comporte de nombreux blocages qui réduisent le potentiel de cet effet d’entrainement. Nous sommes dans une période de sous-investissement chronique. L’accumulation de liquidités ne se transforme pas en investissement de long terme, les épargnants ont une préférence forte pour la liquidité et le court terme, l’investissement en capital des entreprises est notoirement insuffisant.

Le plan d’investissement doit être couplé à une réforme du système financier. Il convient d’analyser les barrières qui empêchent le système financier de réagir aux stimuli des investissements publics et d’y répondre par des réformes structurelles.

Coordination européenne et déclinaison territoriale

Le contexte européen est nouveau. Il est envisageable que l’Europe aborde l’année 2018 dans une situation très positive (Brexit lancé et nouveaux gouvernements aux affaires en Allemagne, en France et en Italie). Ce nouvel environnement politique ouvrirait une fenêtre d’opportunité unique pour une relance de l’Europe en s’appuyant sur un plan d’investissement significatif. Il sera alors indispensable que le plan d’investissement français et le plan européen soit coordonnés et cohérents.

Le plan Juncker est un relatif échec pour plusieurs raisons : un manque de vision et de fléchage des investissements, une absence de mesure systématique des impacts économiques, environnementaux et sociaux, un pilotage faible (des mandats ont été donnés à la BEI et au FSI, mais le plan souffre d’une insuffisance du pilotage politique) et un impact limité sur la réorientation du capital privé. Le plan Juncker a en effet financé des projets que le privé aurait quasiment pu financer lui-même. Un plan d’investissement public qui aurait clairement ciblé les infrastructures de la croissance verte en Europe aurait eu un effet de levier stricto sensu plus faible, mais il aurait été beaucoup plus « impactant » sur la croissance potentielle de l’Union Européenne.

La déclinaison territoriale du plan d'investissement est un autre paramètre clé. Au sens de l’INSEE l’Etat investit peu, moins de 20% du total des investissements des administration publique, contre 70% pour les collectivités locales. La plupart des dépenses d’investissement ont été confiées aux collectivités territoriales (routes, bâtiments scolaires) ou à des établissements publics, comme l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Nous avons constaté la fracture entre les territoires au cours de l'élection présidentielle. De nombreux territoires ruraux, péri-urbains, d'outre-mer et ce qu'on appelle les quartiers, souffrent d'un sous investissement massif. Le plan d'investissement devra donc se fixer comme une priorité le rééquilibre territorial. La mise en place de contrats rénovés entre l'Etat et les collectivités locales sera un outil clé pour réussir ce plan d'investissement. Il est en effet essentiel que les priorités nationales trouvent leur déclinaison au niveau local, c'est particulièrement vrai dans le domaine de l'environnement, de l'économie circulaire et de l’agriculture. Contrairement aux précédents, les plans Etat-collectivités devront donner un cap clair en faveur de la transition énergétique et écologique. Le financement par des social impact bonds (déjà mentionnés) pourrait responsabiliser l’ensemble des acteurs sur les performances.

Un plan d’investissement bien conçu, piloté efficacement, utilisant à bon escient les moyens publics et mobilisant au maximum la finance privée, décliné dans les territoires et coordonné avec l’action de l’Union Européenne : voici les ingrédients du succès. "

 

Philippe Zaouati est CEO de Mirova, filiale en investissement responsable de Natixis Asset Management.

Il est membre du High Level Expert Goup on Sustainable Finance.

Activement investi dans la promotion de l’épargne responsable, Philippe Zaouati a présidé de nombreuses organisations pour la promotion de l’Investissement Responsable (AFG, EFAMA, Integrated Reporting) ainsi que l’«Investment Leaders Group »

Il est auteur de l’ouvrage "Investir responsable - En quête de nouvelles valeurs pour la finance" (2009) et co-auteur avec Hervé Guez de "Pour une Finance Positive" (2014)

 

LIENS DE L’ARTICLE

site web: France Stratégie - mai 2017 : Mettre la fiscalité de l'épargne au service d'une croissance durable (site web): http://www.strategie.gouv.fr/note-danalyse/mettre-fiscalite-de-lepargne-service-dune-croissance-durable

POUR APPROFONDIR LE SUJET

CONTINUER LA LECTURE